中央加强对地方腐败垂直打击纪检体改见效

新华网消息由中央党校主办的《学习时报》第381期刊发了题为《十六大以来的纪检体制改革》的文章，文章内容如下：

“改革和完善党的纪律检查体制”，是党的十六大报告关于加强对权力的制约和监督的重要内容，也是近年来加强党风廉政建设和反腐败工作的重要措施。党的十六大之后，纪检体制改革沿着强化纪检监督权的方向进行了积极的探索，取得了一定的成效。

一、正式建立监督领导班子特别是主要领导干部的巡视制度

按照党的十六大报告提出的“建立和完善巡视制度”的要求，2003年8月，经中共中央、国务院批准，中央纪委、中央组织部组建了巡视工作办公室和巡视工作组。巡视工作办公室由45名工作人员组成。中央巡视组有5个，组长由中央纪委、中央组织部从刚离开工作岗位、尚未办理退(离)休手续的正省（部）级干部中选任，副组长由副部级巡视专员担任，从而改变了以前临时抽调人员组建临时性机构的做法。中央巡视组监督检查的内容主要包括四个方面：省级领导班子及其成员遵守党的政治纪律、重庆最好的整形医院贯彻执行党的路线方针政策的情况；省级领导班子及其成员贯彻落实党风廉政建设责任制和廉政勤政的情况；省级领导班子及其成员贯彻执行民主集中制的情况；各省选拔任用领导干部的情况。中央巡视组直接对中央纪委常委会和中央组织部部务会负责，其工资和组织关系归属中央纪委，与地方没有利益关系。截止2006年底，中央巡视组已对31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团、9家中央管理的银行、4家国有金融资产管理公司、部分保险公司进行了巡视，并开展了对国有重要骨干企业的巡视试点工作。与此同时，各省（自治区、直辖市）也相继建立了巡视机构和队伍，至2006年底，各省（自治区、直辖市）共对150个市（地、州）、507个县（市、区）进行了巡视。根据新颁布的《中国共产党党内监督条例》（试行）的规定，各地方党委派出的巡视组，要向派出它的党组织报告工作。

派巡视组的做法，是在不改变纪检双重领导体制的前提下，解决“管得着看不见”的问题。由于巡视制度在一定程度上割断了监督者与被监督者的利害关系，因此对于取得监督工作的实效和完善党内监督制约机制，是有积极意义的。当然，巡视毕竟不是常驻，在巡视期间以外监管如何到位；巡视组在对他人监督的同时，如何也能受到有效的监督；巡视组的工作动力来自哪里，如何才能保证巡视组努力工作；在面对阻力时，巡视组如何才能不退缩，坚持工作，这些问题还有待于纪检体制改革的进一步深入。

二、改革纪委书记的提名权

改革纪委书记提名权的探索始于湖南省张家界市。早在上世纪九十年代中期，张家界市纪委就向区县纪委选派了7名得力骨干任纪委书记。由于下派到区县的纪委书记超脱了利益的羁绊，并且权责明确，因此行使监督权普遍没有顾虑。这场改革的直接效果是，原来无论从规模上还是基础上都处于湖南省后位的张家界市，在下派纪委书记以后，多方面的工作都进入了全省前列，尤其是在查办大案方面，成绩突出。在试验取得成果后，1998年，张家界市委下发了《关于加强纪检监察工作的几点意见》，将下派纪委书记的做法制度化。其最核心的内容是：下派纪委书记候选人由市纪委提出，考察工作由组织部门承担，最后由市委常委任免。这一人事管理关系的变化，使得双重管理的重心得以从同级党委移至上级纪委。虽然这股从体制内获释的改革力量在1998年以后无疾而终，但它为2006年省级纪委书记的调整提供了重要思路。

2006年，在省级党委换届中，已调整的15个省（自治区、直辖市）的纪委书记中，就有10名来自外地和中央纪委，其中河南、山西、重庆、上海、北京五省市的新任纪委书记来自中央纪委系统内部，广东、浙江、安徽、福建、天津等五省市的纪委书记则是异地调任，但无论是中央纪委直接下派还是各省异地调任，实质上都由中央掌握了省级纪委书记的提名权和任命权，从而打破了过去由地方党委提名本地纪委书记的惯例。这一改革对于加强纪委系统的垂直监督和对地方腐败问题的“垂直打击”力度，对于扭转地方纪委反腐力度疲弱的局面，是有积极作用的。

三、纪委派驻机构实行“垂直管理”

长期以来，中央和地方的纪检机关派驻中央和地方各部门的纪检组都实行驻在部门党组和上级纪委双重领导的体制，以部门党组领导为主，纪委派驻机构从工作到利益分配都受派驻机关的制约，难以对派驻单位的党组织进行真正有效的监督。

党的十六大前夕，中央纪委开始实施派驻机构由中央纪委“直辖”的试点。2002年10月底，中央纪委按照“调整职能、理顺关系、总结经验、有序推进”的要求，率先在卫生部、国家工商行政管理总局进行试点工作，以摸索经验。2003年8月，中央纪委又在国家发展和改革委员会、劳动和社会保障部、国土资源部、商务部、新闻出版总署5个部门开展了派驻机构统一管理的扩大试点工作。同年12月，中共中央颁布实行《中国共产党党内监督条例》（试行），明确规定“纪委对派驻纪检组实行统一管理”，并突破“向同级党委报告”的限制，规定“党的地方和部门纪委、党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题”。这就为各级纪委全面“直辖”派驻机构提供了最重要的政策依据。

2004年1月，在中央纪委第三次全体会议上，中央纪委书记吴官正明确表示中央纪委将全面实行对派驻机构的统一管理，并要求各省（自治区、直辖市）也要加强这方面的工作。这样，从2004年开始至2005年底，中央纪委对56个部门的派驻机构实行了统一管理。派驻机构实行统一管理后，原来由中央纪委和驻在部门党组双重领导改为由中央纪委直接领导，派驻机构的工作直接对中央纪委负责，重要情况和问题可以直接向中央纪委请示、报告，派驻机构也可以直接决定立案调查驻在部门有关干部的重要案件，派驻机构干部的考察考核、提拔任用则由中央纪委直接负责。这一改革就为中央纪委派驻机构更充分有效地履行职责，加强对驻在部门领导班子及其成员的监督，提供了组织保证。按照中央纪委的要求，2005年，各省（自治区、直辖市）的纪检机关也开始推进派驻机构的统一管理工作。至2006年2月，各省（自治区、直辖市）纪检机关的双派驻机构（即同时派驻了纪检监察机构）全部完成了统一管理工作。这是党的十六大之后纪检领导体制改革的重大创新。

四、实行数年的纪委书记由同级党委副书记兼任的模式从干部制度中淡出

2004年9月，党的十六届四中全会决定提出了“减少地方党委副书记职数，实行常委会分工负责”的要求。根据这一精神，从2006年1月开始，在省级党委换届过程中，省委副书记这一层级便开始削减，新任命的省纪委书记不再像过去通常所安排的那样担任省委副书记，而是只担任省委常委。从表面上，这一变动似乎使纪委又回到了2001年之前的状态，降低了纪委的地位，但实际上由于中央掌握了省纪委书记的提名权和任命权，削减了地方党委对地方纪委的影响，使得纪委书记的独立性和分量得到加强，其实际效果也许会大于纪委书记由同级党委副书记兼任的横向管理模式，况且在常委分工负责的情况下，减少省委副书记这样一个层级，对于提高纪委的监督检查效率，优化纪委的工作环境，是有利的。

五、尝试设立专门监督党委和纪委的监督委员会

党的十六大之后，一些地方为了破解“谁来监督党委和纪委”的难题，在制度设计上进行了大胆的探索和实践。2004年1月，四川省雅安市雨城区在党代表大会内设立了监督委员会，监督委员会受党代表大会委托，行使日常监督职能，其主要职责是对区委委员、区纪委委员执行上级党的路线方针政策、执行党代表大会决定的情况进行评议；组织对区委委员、区纪委委员履职的情况进行监督；组织对区委委员、区纪委委员的述职测评等。为了保证监督委员会能够独立履职，《中共雅安市雨城区代表大会工作办法》规定：监督委员会的委员必须是在非两委委员的代表中选举产生；监督委员会可以采取检查、咨询、评议的方式执行监督职能；可以组织党代表大会对两委委员进行测评，若不称职票超过到会代表1/3，经区委常委会考核认定不称职的，该委员应主动提出辞职，或由全委会责令辞职；不称职票超过20%的委员，由监督委员会进行训诫谈话；连续两年不称职票超过20%的委员，由监督委员会向党代表大会提出罢免案。监督委员会的制度设计，是试图在现有的制度框架下对纪委的职能进行补充，但由于纪委对同级党委监督的湖南在线定位在党内文件中有明确规定，因此，监督委员会与纪委的职能在实际操作中容易发生交叉重叠甚至冲突。不过，这一探索所体现出的“权力必须受到授权者监督”的理念还是值得肯定的。

实践证明，纪委作为党内的专门监督机构没有一定的独立性是无法进行监督的，但完全独立也未必符合政党内部运作的规律，同时纪委本身也需要监督。因此，政党内部的专职监督机构究竟应以何种形式表现出来，还需作进一步的探索和思考。当然，破解这一难题，应该将党内监督与自下而上的民意监督、民主党派监督、舆论监督综合起来加以考虑，正如吴官正在中央纪委第七次全体会议上所指出的：“要把党内监督与党外监督结合起来”，“要依靠人民群众的支持和参与开展反腐倡廉，发挥民主党派和无党派人士的监督作用，加强新闻舆论监督，形成惩恶扬善、祛邪扶正的舆论氛围”。（梅丽红）

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